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LOS AJUSTES RAZONABLES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CUBANO
La figura de los ajustes razonables como medida de protección para las personas en situación de discapacidad se define en el cuarto párrafo del Artículo 2 de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en lo sucesivo, (CDPD) aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, instrumento jurídico que integra la legislación nacional desde que Cuba firmó el tratado el 26 de abril de 2007 y lo ratificó el 6 de septiembre de 2007.
El Artículo 12, incisos 2 y 3 de la antes expresada CDPD establece que, “Los Estados Partes reconocerán que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida y, asimismo, que adoptarán las medidas pertinentes para proporcionar acceso a las personas con discapacidad al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica.”
El ordenamiento jurídico cubano en coherente respuesta con el llamado a que se contrae el invocado instrumento internacional, hace prevalecer como valor supremo la dignidad humana para el reconocimiento y ejercicio de los derechos que reconoce la legislación nacional y los tratados asumidos por Cuba, conforme a lo previsto en el Artículo 40 de la Constitución de la República de Cuba, de 10 de abril de 2019, en lo sucesivo, (CRC); y en su Artículo 89, dispuso la obligación del Estado, la sociedad y las familias de proteger el pleno ejercicio de los derechos de las personas en situación de discapacidad, en salvaguarda de su autonomía personal, su inclusión y participación social, postulado que garantiza el goce de sus derechos en igualdad de condiciones con el resto de la sociedad, tras lo cual se verificó una amplia reforma tanto sustantiva como procesal para desarrollar el contenido del mandato constitucional, acorde a los principios convencionales regentes para su concreción y efectividad.
El presente artículo, enmarca el análisis de los ajustes razonables al ámbito de aplicación del Derecho Administrativo, tanto en sede judicial como extrajudicial, con el fin de abordar la viabilidad y el goce efectivo de los derechos de las personas en situación de discapacidad, conforme a la implementación de dos herramientas fundamentales dentro de la accesibilidad como principio general, previsto en el inciso f) del Artículo 3 y desarrollado en el 9, ambos de la CDPD, a saber, el Diseño universal y los Ajustes razonables, estos últimos siempre que el Diseño universal previsto, carezca de alcance respecto a personas que presentan necesidades específicas por razón de discapacidad físico-motora, intelectual, o sensorial; o se encuentre en otra situación de vulnerabilidad que precise de su otorgamiento.
Por «diseño universal» se entenderá el diseño de productos, entornos, programas y servicios que puedan utilizar todas las personas, en la mayor medida posible, sin necesidad de adaptación ni diseño especializado; este concepto no excluye las ayudas técnicas para grupos particulares de personas con discapacidad, cuando se necesiten.
Por «ajustes razonables» se entenderán las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales. Ambos conceptos conforme a la definición que en cada caso ofrece la expresada CDPD.
Ahora bien, hay que partir de la necesaria distinción entre los ajustes del procedimiento, para garantizar el acceso de las personas con discapacidad tanto a la jurisdicción judicial como a la administrativa y, la adopción de ajustes razonables para el ejercicio de sus derechos, sea para formalizar actos jurídicos que requieren de una manifestación de voluntad válida, como para recibir servicios públicos en calidad de administrados en una relación ordinaria respecto a la Administración, según el objeto social de los distintos actores económicos reconocidos en la legislación vigente, frente a las barreras sociales, físicas o materiales y actitudinales que entorpecen su ejercicio en igualdad de condiciones con el resto de los ciudadanos.
De modo que, para lograr el ejercicio efectivo de los derechos convencionales establecidos en el mencionado instrumento internacional, como los fundamentales previstos en la CRC, y los de carácter procedimental, es cuestión que implica en todos los ámbitos de su desarrollo legal, allanar los cauces establecidos, habilitar mecanismos, eliminar barreras de todo tipo, modificar los modos de hacer y la actitud humana ante las necesidades específicas de las personas con capacidades diferentes para adaptarse a una dinámica social determinada, con el principal objetivo de garantizar su inclusión y participación plenas, sin discriminación y en real igualdad de condiciones.
En materia de los derechos reconocidos en la expresada CDPD, los Estados miembros quedan supeditados a readaptar sus disposiciones legales y mecanismos internos de protección jurídica con enfoque de derechos humanos, y perspectiva de discapacidad, a regular sistemas de asistencia que procuren la autonomía de las personas en esta situación, colocando a su alcance los apoyos imprescindibles para el ejercicio de su capacidad jurídica; a ese fin han de implementarse los ajustes razonables necesarios sobre los criterios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad, siempre que resulte palpable la viabilidad de su otorgamiento, y no constituya una carga desproporcional o indebida para el obligado a su adopción.
Con ese propósito, los órganos y organismos de la administración pública, como los nuevos actores económicos que brindan servicios a la población, han de responder en el cumplimiento de su objeto social, a un protocolo de actuación dirigido al sector más vulnerable de la sociedad, en el que han de establecerse las pautas atendibles para otorgar los ajustes razonables solicitados, desde los cauces posibles, sean presenciales, virtuales o telemáticos, la conformación de un expediente de solicitud del ajuste por la propia persona en situación de discapacidad, su apoyo, familiar, o el que, en el orden afectivo aquella designe a su libre elección, con la presentación de un escrito fundado en la necesidad concreta, y la propuesta de modificación o adaptación requerida, esto será susceptible de verificación por la autoridad actuante, se escuchará al solicitante, y se otorgará sin mayores dilaciones, según corresponda, tomando en cuenta los principios de no discriminación, inclusión social, e igualdad.
Los ajustes razonables, en todo caso, son medidas de acomodo para facilitar la interacción de las personas en situación de discapacidad físico-motora, sensorial, o intelectual, con las barreras que impone la sociedad, por consiguiente, han de encaminarse a la supresión o disminución tanto de obstáculos materiales o estructurales, como a la modificación de modos de actuación, conductas y valores actitudinales, para instaurar una accesibilidad eficaz, en franco respeto a su condición, como titulares de derechos. Es de resaltar que el otorgamiento de ajustes es procedente siempre que mediante el Diseño Universal reconocido para el ejercicio y disfrute de los derechos en general para todos los ciudadanos, carezca de asidero para que en igualdad de condiciones sea factible respecto a una persona o grupos de personas, con necesidades específicas por razón de discapacidad, u otra expresión de vulnerabilidad.
Los protocolos de actuación, han de guiarse por principios esenciales que, entre otros, prevalecen en materia de discapacidad:
Presunción de capacidad plena
Dignidad humana
No discriminación
Igualdad
Inclusión social
Autonomía personal
Accesibilidad
Celeridad y mínima formalidad
Protección por asistencia, no por sustitución de la voluntad
Al propio tiempo, su contenido debe recoger los distintos enfoques que validan una efectiva protección de las personas en situación de vulnerabilidad, con perspectiva de discapacidad, edad, etnias, raza, género, religión, de tal manera que los ajustes sean adoptados según las circunstancias del caso concreto, y con la prioridad que cada uno requiere.
La administración pública y demás actores económicos, deberán establecer reglas de carácter general de recta observancia por los órganos, organismos, entidades y autoridades actuantes en la esfera de los servicios, para la atención y el otorgamiento de ajustes razonables, lo que comprende las pautas actitudinales y las formalidades mínimas que deben seguir las solicitudes de ajustes, para su recepción, radicación, verificación, valoración y adopción; todo esto en virtud del principio de facilitación que la administración ha de propender en el ejercicio de los derechos de personas en situación de vulnerabilidad, incluyendo la posibilidad de una atención básica y otra especializada a través de medios tecnológicos o domiciliaria, para quienes no puedan acceder por sí, ni mediante apoyo, a los servicios públicos que necesiten.
Es de significar la necesidad de desarrollo de cada contenido relacionado con los ajustes razonables sobre las cuestiones antes enunciadas, así como del control o seguimiento de lo dispuesto con la persona jurídica o natural responsable de adoptarlo; al unísono deben establecerse en legal forma plazos perentorios para su tramitación, así como los supuestos en que la modificación o adecuación pretendida proceda en el propio acto de solicitud por alguna situación de emergencia.
Las bases que imponen la denegación del ajuste, deben evaluarse conforme a los criterios de admisibilidad que lo configuran; también es de trascendencia la actividad registral que acredita las solicitudes radicadas o recibidas, las aceptadas y las denegadas y, en cuanto a estas últimas, determinar la vía de la reclamación que resulte más expedita y menos gravosa para la persona en situación de discapacidad, su apoyo, familiar, o persona designada a su libre elección para que la asista.
En todo caso, la denegación de un ajuste, deberá adecuarse a lo previsto por la administración pública y demás actores económicos para cada uno de los criterios de rechazo establecidos, sin que el obligado a otorgarlo pueda entrar a valorar factores distintos a los que justifican su admisión y viabilidad, díganse, subjetividades de cualquier tipo, o discriminación, como también contraviene una verdadera salvaguarda, concederlo sobre un trato de infantilización, sobreprotección, o paternalismo, ya que esto se traduce en coartar la autonomía y autodeterminación de la persona.
El otorgamiento eficaz de los ajustes razonables, requiere de la administración pública como del sector no estatal, la habilitación de los mecanismos institucionales de rigor para adecuar sus servicios a las personas en situación de discapacidad, mediante espacios, locales, recursos humanos y materiales que garanticen la accesibilidad universal a que se refiere la CDPD, de cara a su integración social, participación directa en el ejercicio de sus derechos, y la satisfacción de sus necesidades concretas; objetivo primordial que comporta su sostenibilidad, a través de la concesión de mayores alcances a los distintos actores económicos, formación de personal especializado en la atención y adopción de las solicitudes, y llevar a cabo acciones de capacitación que permitan la correcta aplicación, interpretación, y la sensibilización que debe predominar en su aceptación, para cada caso concreto.
Es de capital importancia para la ponderación y concesión de los ajustes razonables, el principio de la accesibilidad universal, ya que comporta la creación de las condiciones y facilidades que deben reunir los entornos físicos, servicios, productos y bienes, así como la información y documentación para poder ser comprensibles, utilizables y materialmente efectivos por todas las personas, en ambientes de comodidad y seguridad.
Las asociaciones que presiden las políticas públicas de protección a las personas en situación de discapacidad, a saber, la Asociación Nacional de Ciegos (ANCI), la Asociación Nacional de Sordos (ANSOC), la Asociación cubana de personas con discapacidad físico-motora (ACLIFIM), y la de más reciente creación, la Asociación cubana de personas en situación de discapacidad intelectual (ACPDI), resultan de obligada intervención en el proceso de creación y habilitación de los protocolos de actuación correspondientes, han de ser oídos sus representantes, en tanto su objeto social radica en la defensa y salvaguarda de los derechos susceptibles de protección frente a la administración.
El constituyente patrio ha reconocido de forma expresa los denominados derechos-garantías, lo que cabría instaurar en el concepto de Diseño Universal, a que se refiere la CDPD, con base en la configuración genérica a la que responde, consistentes en: el acceso a la justicia; plena igualdad de las partes en el juicio de conocimiento; la intervención bajo asistencia jurídica para la defensa idónea de sus intereses; el derecho a la prueba respecto a los hechos en que se funda la demanda, y a oponerse, refutar, o contrarrestar las de carácter ilícito de su contrario; el juzgamiento del asunto por tribunal competente, independiente, e imparcial en la toma de decisiones procesales y de fondo; deducir impugnación mediante los recursos y procedimientos que la ley establece contra las decisiones que les cause agravio; discurrir por un proceso en el que se agote el conocimiento pleno del asunto, y al tiempo resulte expedito, sin dilaciones innecesarias e indebidas; recibir la indemnización por los perjuicios ocasionados en el proceso y la reparación de daño material o moral que se le provoque por error de directivos y funcionarios del Estado, o por error judicial, según corresponda; que las partes solo podrán quedar privada del ejercicio de un derecho por resolución fundada de la autoridad competente, o por resolución judicial firme; y de gran relevancia, la debida ejecución del fallo dictado, revestido de firmeza en el tráfico jurídico.
Lo expuesto anteriormente conforma el contenido amplio del debido proceso como principio de rango constitucional, y es de rígida observancia para proteger las garantías procesales del ciudadano común que acude a los tribunales o autoridades administrativas en defensa de los derechos que, de cualquier naturaleza, el ordenamiento jurídico les reconoce, amparo procesal de susceptible flexibilización y adecuación mediante ajustes del procedimiento cuando el conflicto sometido a escrutinio recae sobre las personas en situación de discapacidad, y siempre que por su condición específica presente una necesidad que, por el solo hecho de que no esté prevista en el diseño macro enunciado, pueda apartarse la administración pública o la impartición de justicia, de dispensarle una satisfacción debida.
Es así que, para el cumplimiento de estos derechos el actual Código de Procesos (CP) ofrece en su Artículo 9.3, herramientas que permiten garantizar su eficacia en sede jurisdiccional judicial, norma adjetiva de carácter supletorio en materia administrativa, con alcance para el procedimiento por el que discurren todos los ciudadanos en su carácter de administrados en la vía gubernativa, lo que resulta expresamente regulado en la Ley número 169, aprobada en sesión ordinaria de la ANPP, el 11 de diciembre de 2024, Ley de Procedimiento Administrativo, en la cual, los ajustes del procedimiento se concretan en los artículos 9, 63 y 64, protección jurídicamente alineada con los principios de la CDPD, la CR y el CP.
En este orden, el referido CP adecua su regulación a favor de las personas en situación de vulnerabilidad, con miras a la defensa de sus intereses legítimos en plano de igualdad procesal, en todas las fases del debate, desde su intervención directa al juicio de conocimiento, sea en calidad de parte actora, demandada, o como tercero, de cara al acceso pleno al servicio judicial, su escucha en las audiencias, su derecho a la prueba, adecuada comunicación procesal, con asistencia de los especialistas que requiera según la específica discapacidad que presente, la atención a sus preferencias e historias de vida, la adopción de decisiones claras y concisas que, en todo caso, respondan a su voluntad, sea hipotética a construida en el proceso conforme a las herramientas procesales aplicables y a la actividad indagatoria desplegada por el juzgador para garantizar la función tuitiva que respecto a las personas en situación de discapacidad le asiste, pronunciamiento judicial que se redacta en formato de lectura fácil, en lo pertinente, y de ejecución expedita, según corresponda.
Lo antedicho, resulta atendible en toda relación jurídico procesal, incluida la administrativa, desde que se presenta la reclamación ante la autoridad competente, según el derecho subjetivo objeto de reconocimiento hasta agotada la vía gubernativa. Los ajustes de procedimiento, facilitan el acceso a todos los órganos, organismos y autoridades que integran la organización del Estado, y la participación directa de la persona en situación de discapacidad en igualdad de condiciones.
Es de obligada referencia, en materia de ajustes razonables, lo dispuesto por el Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular en la Instrucción número 278, de 20 de enero de 2023, en uso de las facultades que le están conferidas, conforme a los artículos 148, tercer párrafo, de la Constitución de la República, y 29, apartado uno, inciso h), de la Ley No. 140, de 28 de octubre de 2021, “De los Tribunales de Justicia”, en la cual se instruyó a los tribunales para uniformar la práctica judicial en la tramitación y solución de los procesos sobre el Ejercicio de la capacidad jurídica, complementando la regulación del CP respecto a los asuntos de provisión de apoyos y salvaguardias, y la adopción de los ajustes razonables que demande la persona en situación de discapacidad para el ejercicio de sus derechos, en la realización de actos de cualquier naturaleza, siempre que hayan sido denegados por el requerido a dispensarlos, ya sea una persona natural o jurídica.
La disposición jurídica enunciada constituye expresión de la adecuación de los procedimientos a que se refiere la CDPD, y si bien su contenido está dirigido al sistema de tribunales, es vinculante para los operadores del Derecho que intervienen en la promoción, defensa y reconocimiento de los derechos de las personas que protege en todas las materias, según la naturaleza del derecho reclamado.
Es de relevancia destacar, el tratamiento judicial que la expresada Instrucción introdujo en relación a los ajustes razonables, en el entendido de evitar situaciones de indefensión de las personas en situación de discapacidad, frente a las desventajas que deben superar en su interacción con barreras de todo tipo en la sociedad de cara a la protección de sus derechos; pues, aunque la figura quedó reflejada en el mentado CP, lo fue en el marco del procedimiento, por ende, sin el soporte sustantivo que con posterioridad a la vigencia de la norma adjetiva, aportó la Ley No. 156, de 22 de julio de 2022, “Código de las Familias” al modificar los artículos 30, apartados 1 y 2, y 32, apartado 2, del Código Civil, según la Disposición Final Primera de la mentada norma familista, y el reconocimiento expreso de la figura en su Artículo 427.
No obstante, su cometido radica en equilibrar el ejercicio y reconocimiento de los derechos fundamentales y convencionales por las personas en situación de discapacidad, en plano de igualdad con los demás, en razón de las falencias subsistentes en general, para su protección efectiva, lo que cobra mayor dimensión en materia administrativa, por el nula presencia normativa sustantiva y procesal que en materia de asistencia prevalece para que, conforme a su autodeterminación lleven a cabo actos jurídicos eficaces y aquellos de carácter material para su consecución, lo que motivó en su oportunidad judicializar el tratamiento de los ajustes razonables, siempre que se hayan denegado por los obligados a su adopción, por vías formales o de hecho, en razón de la función tuitiva de los tribunales en la impartición de justicia, regulada en el Artículo 3.1 de la Ley número 140, de 28 de octubre de 2021, la que se reconoce en la Constitución de la República de Cuba, los tratados internacionales vigentes y la legislación nacional, con sentido de lo justo, racionalidad, transparencia, diligencia, y respeto a las garantías de las partes y demás intervinientes en los procesos judiciales.
La respuesta legal antes comentada, opera ante situaciones perentorias en que por razón de discapacidad, u otra situación de vulnerabilidad, los órganos y autoridades de la administración se abstuvieran de actuar en el entendido de que la persona que acude como administrado se encuentre con un discernimiento limitado y requiera de asistencia para actuar por sí, postura que se aparta del principio de facilitación de los derechos que la buena administración debe observar en el cumplimiento de su objeto social, y contraviene la integración y participación plenas de las personas en situación de discapacidad en la sociedad; de ahí, que la judicialización de los ajustes razonables responda al llamado convencional, entre tanto la administración pública y el sector no estatal habilita, reacomoda y regula sus mecanismos internos con enfoque de derechos humanos y perspectiva de discapacidad en beneficio del sector más vulnerable de la población; propósito que, aunque ya sentado en las leyes de desarrollo de carácter administrativo ya mencionadas, en virtud de la reforma procesal derivada de la CRC de 2019, es cuestión que discurre por un camino incipiente en el ordenamiento jurídico cubano.
Es de pertinencia, abordar la utilidad de los ajustes razonables, sobre los criterios ya referenciados, para la facilitación en el ejercicio de los derechos de las personas adultas mayores, como expresión de vulnerabilidad por razón de la edad, tomando en cuenta que el envejecimiento que se produce en Cuba la sitúa entre los países más envejecidos de América Latina y el Caribe, junto con Uruguay, Chile y Argentina, de conformidad con los análisis de las Naciones Unidas, donde se ubican los países en que más del 20 % de la población tiene 60 años o más de edad.
En ese rango etario prevalecen múltiples enfermedades que, limitan la autonomía del adulto mayor, y conllevan a las personas de edad avanzada a ser dependientes de terceros hasta en sus actividades cotidiana, con trascendencia inequívoca en su interacción social para llevar a vías de hecho sus actos y contratos en relación a los bienes bajo su titularidad, así como para la satisfacción de sus necesidades más perentorias en la esfera de los servicios públicos; lo que justifica, conforme a las circunstancias concurrentes en cada caso, el otorgamiento de ajustes razonables, como paliativo de las desventajas funcionales propias de la ancianidad, cumplidos los presupuestos que admiten su adopción.
Reflexión conclusiva
La justicia social que caracteriza al Estado cubano, fundada en la dignidad, el humanismo, la equidad, la igualdad, la solidaridad, entre otros principios rectores que identifican a Cuba como un Estado socialista de derecho, se expone como el primero de los fundamentos políticos que guía el amplio universo de derechos fundamentales, refrendado en la Constitución de la República, máxima de irrestricto acatamiento por los órganos, organismos, autoridades e instituciones estatales y no estatales en el cumplimiento de su objeto social, en el orden de los servicios públicos, con alcance a todas las esferas de la sociedad, lo que presupone como premisa general la satisfacción de los intereses y necesidades de los ciudadanos que la integran con la mayor igualdad posible.
En consonancia con la esencia del mandato constitucional, antes referenciado, y previsto en el Artículo 1 de la Carta Magna, se impone como primer paso, ordenar jurídicamente en materia administrativa una actuación coherente con los postulados de la CDPD, mediante expresión normativa concreta de carácter positivo que luego permita llenar de contenido los protocolos necesarios para su efectivo cumplimiento; soporte legal con alcance hacia todos los ámbitos de desarrollo y funcionamiento de la sociedad, dirigido al sector más vulnerable de la población, frente a las desventajas y barreras que represente el Diseño Universal configurado para el ciudadano común, para aquellas personas con capacidades, necesidades y condiciones especiales o diferentes, en razón de alguna discapacidad físico-motora, intelectual, o sensorial, o por cualquier otra situación que refleje vulnerabilidad y le impida el ejercicio de sus derechos en plano de igualdad; máxima garantía de inclusión e integración social.
Lo anterior se concluye porque ha demostrado la práctica del Derecho en materia de protección al ejercicio de los derechos de las personas en situación de discapacidad que, es insuficiente para lograr su efectividad, que la tutela de sus intereses legítimos y necesidades específicas provenga de leyes de carácter general, tratados internacionales, y de las políticas públicas vigentes; es de imperiosa necesidad desarrollar y concretar contenidos protectorios de carácter sustantivo que garanticen una tutela especial para las personas con capacidades especiales.
Es así que, a falta de expresión normativa concreta en el orden positivo, la administración pública y demás actores económicos han de asirse en su actuación, a los principios de rango constitucional, a los derechos y conceptos de carácter universal consagrados en la CDPD como parte del derecho nacional, y a las herramientas procesales regentes en general, supletorias en materia administrativa, para lograr un trato jurídicamente inclusivo a las personas en situación de discapacidad como titulares de derechos; entre las cuales, los ajustes razonables, devienen de mayor utilidad para acomodar, modificar y adaptar el diseño de derechos configurado para todos, a favor de aquellos que, por su especial condición, han de enfrentarse a omisiones legales, barreras actitudinales y estructurales, entre otras, en la necesaria interacción con las autoridades de todo tipo, como administrados-beneficiarios de los servicios públicos.
La adopción de ajustes razonables por parte de la administración, responde al modelo de derechos humanos que sustenta la CDPD, es actuación que se adecua a la perspectiva integral de discapacidad y del adulto mayor, para eliminar las asimetrías y el desequilibrio persistente de las personas en situación de vulnerabilidad en su interacción con la sociedad y el Estado, para crear, transmitir, modificar o extinguir derechos y obligaciones, en igualdad de condiciones.